近年来，在住房城乡建设部的关心支持下，根据上海市委、市政府“创新驱动、转型发展”的总要求，市规划国土资源系统以深化改革为主线，以全面贯彻实施《城乡规划法》和上海城市总体规划为根本，依托信息化建设，健全与转型发展、民生保障、环境改善相协调的管理模式和工作机制，加快实现规划管理的重点、模式和体制转变，大力推进政府管理创新，努力发挥保障发展、保护资源、优化空间的综合服务和基础保障作用。
一、规划管理的重点，从注重项目管理向注重规划管理转变
深入推进城市规划和土地利用规划“两规合一”工作，强化控详规划的权威性、科学性和透明度，充分发挥规划的引领作用。
一方面，在“两规合一”的基础上，形成的“三线”管控成果作为项目建设和土地管理的核心基础。“三线”：一是建设用地控制线，即按照国家下达的至2020年建设用地总规模2981平方公里，通过土地利用规划确定建设用地区边界，其中规划城镇集中建设区2636平方公里，所有城市开发项目（经营性）、产业项目和城市建设项目（除线性工程和点状设施外）必须严格纳入集中建设区范围；二是工业用地控制线，规划全市工业区块104个，新增工业用地一律进入这些工业区块，总面积约790平方公里；三是基本农田控制线，全市共划定基本农田约337万亩，建设活动不得占用基本农田。
另一方面，加快推进控制性详细规划全覆盖工作。全市的集中建设区，共划分998个控详规划编制单元，合计面积约3445平方公里。其中，中心城273个，面积约663平方公里；郊区725个，面积约2782平方公里。目前，中心城已基本实现全覆盖，浦东新区等郊区县的覆盖率已经基本达到60% 70%，为建设项目落地提供了规划依据。
二、规划管理的模式，从注重平面指标管理向注重立体空间管制转变
通过强化城市设计，推进控制性详细规划控制盒管理、建筑方案的三维审批，提升城市空间品质，增强城市空间的整体性、协调性。
一是加强城市设计工作。对城市重点地区，加强前期研究和综合论证，推进城市设计，明确城市设计的控制要素，并纳入控制性详细规划。按照城市设计方案确定的法定图则控制要求，建立带方案招标的土地出让制度，实现功能和形态的有机统一。
二是推进控制性详细规划的控制盒管理。整合控详规划各类管控要素，形成三维可视化的控制性详细规划管理控制盒。在一般地区，根据普适图则自动生成基础控制盒。在重点地区，增加公共空间、建筑形式、地下空间等控制要素，生成精细控制盒。建筑项目审批时，根据控制性详细规划控制盒，通过计算机自动管控。
三是推进建筑方案的三维审批。按照“方案可比对、管控可明确、动态可感知、环境可互动、市区可联动”的目标，对重点地区和重点项目，利用三维仿真技术，推行设计方案三维审批系统，实现特定环境下的多角度方案比选，直观地显示项目建成后的城市空间形象和视觉效果，提升建筑规划管理水平。
三、规划管理的体制，从注重市区分工向注重市区联动转变
结合上海特大型城市特点，坚持规划决策、执行、监督“三分开”原则，形成市、区联动的管理格局：市里负责决策，制订规则、明确标准；区县负责执行，办理具体业务；市里负责对执行情况实施监管。
一方面，强化市级层面的规划决策职能，增强规划编制的全局性和协调性。除城市总体规划由国务院审批、村庄规划由区县人民政府审批外，其余规划均由市政府审批。同时，为充分发挥区县的积极性，实施“分区管制、分类处理、分层控制”。所谓“分区”，就是不搞“一刀切”，远郊区、工业园区规划的编制和管理以区县为主；所谓“分类”，就是区分经营性项目和产业项目，产业项目规划程序尽量简化，规划内容留有弹性；所谓“分层”，就是根据区域不同，规划深度可以有所不同。
另一方面，强化区县的规划执行职能，进一步下放规划项目审批。除涉及全市性、系统性、跨区域、历史风貌保护区以及具有特殊性的建设项目外，其他建设项目的规划许可审批，原则上由区县负责。目前，全市96%的建设项目由区县办理规划审批。同时，加强对规划执行情况的监督检查，确保规划有效实施。
四、依托信息化建设，推进政府管理创新
依托全市统一的涵盖地下、地表、地上的信息平台，加快推进政府管理创新，以信息化带动管理精细化。以“能并不串、能合不分”为原则，建立并联审批机制，减少部门之间的交叉、重复；加快推进标准化、格式化审批，凡能标准化的业务，必须形成标准化审批手册和办事指南；加快推进无纸化办公和网上审批，包括业务办理、在线监测、信息发布和互动等，实现建设项目“一书两证”、控制性详细规划等网上审批；推行告知承诺制，通过“政府事先充分告知，建设单位、设计单位遵守承诺，政府事后严格监管”的方式，简化审批内容，提高行政审批效率。
今后，我们将围绕转型发展、保障民生、生态文明的根本要求，继续不断提升上海规划管理水平。
来源：中国建设报 2013-02-04
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